关于中小学教师权益保护，《教师法》应当解决的10个问题
以下是我觉得《教师法》应该解决的十个问题，希望引起大家的关注和讨论。当然不能希望一部法律解决所有问题，但是广泛的讨论可能有助于某些问题的解决。
一、确定无固定期限的聘用合同
1993年《教师法》确立、2002年之后在中小学教师人事管理中实施的聘用合同制度面临很多问题，其中之一就是没有像劳动合同那样的无固定期限合同。中小学教师聘用合同有确定的终止期限，即中小学教师与学校之间的人事关系不再是终身性质的。2002年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（下文简称《意见》）规定聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同。另外提出：“对在本单位工作已满25年或者在本单位连续工作已满10年且年龄距国家规定的退休年龄已不足10年的人员，提出订立聘用至退休的合同的，聘用单位应当与其订立聘用至该人员退休的合同”。2014年的《事业单位人事管理条例》（下文简称《条例》）第十二条规定：“事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年”。第十四条规定：“事业单位工作人员在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同”。该规定对于中小学教师而言，较为苛刻。按男性教师法定退休年龄60计，也就意味着50岁之后才有可能提出订立至退休的合同。固定期限的合同意味着教师聘用合同到期，用人单位不续聘，则没有任何法律后果，且和劳动合同不续签一样的经济补偿也没有，这种情况在现实中已经发生，比如舒某与北京市丰台第八中学人事争议案。当然实践中，很少有用人单位不续聘。因此，我国聘用合同制下的中小学教师的职业安全来自于传统的约束，并不是一种法律上保障。一方面，劳动合同有无固定期限合同，公务员是没有期限的，甚至大学教师都有终身教职；另一方面，国际上其它国家中小学教师要么是公务员的无固定期限，要么是无终止期限的劳动合同，如下图。而中小学教师还只是定期签订3年或5年的固定期限合同，既不符合实践，也不符合对教师权益的保护。
二、重新确定教师聘用合同的签订主体
《教师法》规定教师与学校签订聘用合同，其本意是好的，在社会主义市场经济改革之初，试图提高学校在教师人事管理方面自主决策的空间，高等学校可能实现了这一目标，但是中小学教师人事管理一直未能实现这一目标，因为中小学教师的诸多人事管理权限在于县级教育行政部门、人事综合管理部门、编制部门、财政部门和纪检监察部门等部门。聘用合同签订主体应当是与具体权利义务内容直接相关且有自主决定权的主体，但学校在很多事项上并不是，这在实践中产生一系列纠纷。比如，实践中解除中小学教师聘用合同的决定一般由县教育局首先作出，报人社部门批准或备案，而后由学校解除聘用合同。当教师对决定不满提出诉讼时，谁是争议的被告则不明确。教师对学校提起诉讼时，学校反驳说该决定由县教育行政部门作出的，自己不是作出该决定的主体，对教育局提出时，教育局辩护说自身不是聘用合同的当事人，行政机关做出解除聘用合同的决定是下发给学校的，是内部行政行为，不具有可诉性，有法院认可这一辩护理由，如钟青伶、钟珞与九江市濂溪区教育体育局聘用合同解除案，但也有法院认为教育或者人事综合管理部门作出解除聘用合同的决定是依职权而作出的对行政相对人权利义务直接产生影响的行政批准行为，应当是行政诉讼的受案范围，如温梅芳与诸暨市教育体育局行政管理案和南召县人力资源和社会保障局与田晨晨劳动和社会保障行政管理案。因为聘用合同签订主体与决定聘用关系的主体的分离，有法院甚至认为行政部门无权解除聘用合同，如勐海县人力资源和社会保障局和廖邦顺劳动和社会保障行政管理案。还有法院认为虽然解除聘用合同的决定由县教育局作出，但该争议属于人事争议，不属于人民法院行政诉讼受理的范围，如王玉平与界首市教育局教育行政处理案。总之，中小学教师聘用合同解除常涉及学校与行政部门，行政部门又会涉及教育行政部门或者人事综合管理部门，因聘用合同解除产生的争议，谁是争议的相对方存在问题，该项争议是走行政诉讼，还是走人事争议仲裁程序，在司法实践中亦有不同处理，在相关制度设计上还存在不足，需要进一步明确聘用合同的相对方。
三、重新厘定聘用合同解除的法定条件
《教师法》制定之初，教师还是相对比较稳定的职业，中小学教师辞职与辞退并不是很频繁，随着我国劳动力市场的形成，中小学教师职业流动性增加，学校与教师在解除聘用关系时产生了很多纠纷。《意见》和《条例》规定了聘用合同单方解除的条件，但其合理性和完备性还存在一些问题。比如《意见》规定中小学教师可以单方解除聘用合同的情形为：（一）在试用期内的；（二）考入普通高等院校的；（三）被录用或者选调到国家机关工作的；（四）依法服兵役的。条件（二）（三）（四）成为中小学教师单方解除聘用合同的理由，说明与中小学教师这个职业相比，国家优先保障国家机关的工作、服兵役的工作，鼓励教师接受更高层次的高等教育。这些理由成为中小学教师单方解除聘用合同的理由需要进一步讨论。《意见》规定除上述情形外，受聘人员提出解除聘用合同未能与聘用单位协商一致的，受聘人员应当坚持正常工作，继续履行聘用合同，6个月后再次提出解除聘用合同仍未能与聘用单位协商一致的，即可单方面解除聘用合同。《条例》第十七条规定：“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外”。《意见》赋予中小学教师在提前6个月的情况下可以随意解除合同的权利，《条例》将这一期限缩短到了30天，但其例外条款又将这一期限的设定权交给了聘用合同主体之间的合意。法律规定在一定预告期限内受聘一方可以随意解除聘用合同的权利是为了保护聘用关系中处于弱势的一方，由双方约定不利于中小学教师的权利保护。
四、授权县级人民政府自主核定教师编制总量
中小学教师的缺编问题是令很多中小学校长头痛的问题。导致这一问题的原因很多，其中之一是根据现行编制的分级管理原则，县域内中小学教师编制由县编制委员会核定，但因”总量控制”原则，该编制核定权并不是真正意义上的核编权，而是总量确定之后的分配权。中小学教师编制的核定权应当下放给中小学校的举办者，考虑到基础教育以县为主的管理体制，应当将中小学教师编制的核定权下放给县级人民政府。其原因如下：第一，县级政府作为基础教育的组织单位，对基础教育的人力资源需求最为了解；第二，基础教育实行以县为主的财政保障政策，中小学教师工资由县级财政保障，县级政府比较了解自身财力，可以量力而出；第三，因财政压力问题，加上中小学教师公开招聘制度的不断实施和完善，基础教育领域盲目扩编的问题并不严重，总量控制恰相反限制了部分财力充足又愿意增加编制的县。第四，把核编权完全交给县级政府，不再适用总量控制原则，并不是说县级政府完全自由地核定中小学教师编制，县级政府需要在中央、省级政府制定的编制标准和规则下，核定中小学教师编制，这使得对编制管理的监督由事前监督转向事中与事后监督。第五，由县级人民政府核定中小学教师编制总量将有助于提高中小学教师编制核定的计划性。缺乏对未来教师需求结构的远景预测是中小学教师在学科、年龄、职称、性别等方面面临结构性缺编的根本原因。因为中小学教师一旦入编，其职业具有较强稳定性，这是教师职业成长的需要，也是教师职业吸引力的重要来源，在不改变教师职业稳定性的制度的情况下，要保障教师队伍结构的合理性，就必须提高政府对于未来教师需求结构预测的准确性，县级教育行政部门可以对本区域未来5－10年学龄人口变化情况、流动情况、学校的布局结构变化情况有所预测，以长远的目光核定当年的新教师编制数。
五、增加教育行政部门在教师人事管理方面的职权
中小学教师人事制度存在很多问题的深层原因在于政出多门，中小学教师人事管理权限分布在多个部门，涉及教育、人事、财政、编制、组织和纪检监察等部门。《教师法》第四条规定：“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。国务院有关部门在各自职权范围内负责有关的教师工作”。但实际上中小学教师人事管理的诸多权限不在教育行政部门，教师招聘、职称评审、纪律处分、工资社保等是人事综合管理部门的职权，教师编制数量是编制管理部门的职权，校长任命又是组织部门的职权。中小学教师人事制度安排存在很多矛盾的一个重要原因在于，中小学教师人事制度改革设计的职权在人事综合管理部门，最熟悉和了解中小学教师管理实践问题与需求的教育行政部门的相关职权较弱。而且人事综合管理部门在制定关于中小学教师人事关系相关制度时，多是针对事业单位工作人员这一整体设计的，因为事业单位工作人员的领域与类别繁多，中小学教师人事管理的独特性没有得到充分考量。因此，在《教师法》修订时，要考虑适当增加教育行政部门在中小学教师人事管理方面的职权。比如说，教师编制管理权在编制管理部门，而我国编制管理具有很强的垂直管理特点，不利于地方政府根据地方经济发展水平和教育发展需求调整地方教师队伍规模。比如，在教师招聘和职称评定过程中需要很强的专业判断，这些事项是否由教育行政部门负责。
六、明确中小学教师职称评审的法律性质
中小学教师职称的设立与改革过程中，其法律性质未得到妥善解决。1986年国务院发布的《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》规定专业技术职务是”根据实际工作需要设置的，有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位”。中小教师职称作为专业技术职务类别中的一种，也是工作岗位，因此，专业技术职务评聘是一种岗位的调整。但实际上中小学教师专业技术职务变更后，教师的工作职责和岗位内容并未发生变化。另一方面，中小学职务评审的实质是对中小学教师的能力与业绩进行评价，因此中小学教师职务评审更接近是一种资格或能力等级认证。另一方面，评审中小学教师职称是一种行政行为，还是学校的内部管理行为，还是教师专业群体一种自治行为？现有规定针对这一问题也没有说清，导致职称评审纠纷的救济渠道较为狭窄。中小学教师为什么对于职称这么重视，就在于职称是教师增薪的决定性要素，校内资源的分配也主要是以职称为依据的。教师这个职业有三个重要特点，一是工作量比较稳定，二是强调经验积累，三是工作成效不易量化。因此，在工资结构的设计中要弱化以职称为主的考核评价在工资结构中的作用，提高教师工作年限在工资结构中的决定性作用。
七、明确中央在中小学教师工资保障中的责任
中小学教师工资水平是教师权益保障的核心问题，解决这一问题的根本不在于制定教师工资的标准和确定所谓不低于公务员工资，而在于建立有效的教师工资财政保障机制，即用于支付教师工资的经费如何筹措的问题。根据《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）的规定，我国基础教育经费保障实行”以县为主”政策，即基础教育的经费主要由县人民政府承担，中央与省级政府根据情况进行补助。根据区县经济发展水平的差异，县级财政经费有一部分是来自中央或者省级财政的一般性转移支付拨款，因为该项拨款是一般性转移支付，县级政府将其多少用于支付中小学教师工资是不清楚的。2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）和2015年《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号）对中小学教师工资的保障机制缺乏具体规定。2019年《国务院办公厅关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕27号）虽然将义务教育总体定为”中央与地方共同财政事权”，但仍缺乏对中小学教师工资保障机制的具体规定。因此，如何通过法律明确中央与地方在教师工资保障方面的责任是解决教师工资待遇问题的根本，单纯确立教师为公务员则并不能解决教师工资待遇问题。
八、明确社保费用欠缴的救济渠道
教师社会保障制度是指国家为了保障教师在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利，而建立的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等制度。《教师法》第二十八条、第二十九条和第三十条对教师住房、医疗和退休待遇的规定是针对公费医疗、退休金和保障性住房等旧政策而言的。而中小学教师作为事业单位工作人员已经实行社会保险制度，在社会保险制度下，如何保障中小学教师在生病、退休、工伤等情况下的待遇问题是中小学教师人事关系法制化的另一重要问题，涉及保险费用的缴纳和相关待遇的核定问题。关于社会保险费缴纳的问题，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）未规定事业单位工作人员养老保险费的缴纳主体不缴纳后的违规责任。依据《社会保险法》第八十六条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款”。该制度设计是针对企业等主体与劳动者之间的关系而言的，当用人单位不缴纳社会保险费用，社会保险费用征收机构责令其限期缴纳。但是公立中小学教师的社保费用缴纳是由人事综合管理部门自身负责核定的事项。一般由人事综合管理部门根据在编中小学教师的工资基数等要素确定缴纳数额，后报财政部门执行。如果存在拖欠社保费用的问题，其责任主体在人事综合管理部门。因此，劳动法相关的社保费用缴纳的规定并不适用中小学教师。中小学教师的社保费用缴纳问题与企业的有着本质区别，其是否可纳入司法救济渠道需进一步讨论。
九、巩固和完善教师公开招聘改革形成的制度成果
我国中小学教师队伍的补充机制在2000年之后由封闭的统包统分模式逐步转向开放的公开招聘模式。 2002年《意见》明确了事业单位公开招聘人员的基本程序。2006年起实施的《事业单位公开招聘人员暂行规定》完善了事业单位公开招聘的程序与规则。从2009年开始，《教育部关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》（教师〔2009〕2号）规定各地中小学新任教师补充全部采取公开招聘的办法，不得再以其他方式和途径自行聘用教师。公开招聘制度在2014年由《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）在行政法规层面进一步确立。2018年开始实施的《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》则对应聘人员、招聘单位及其工作人员在招聘过程中的违规行为、惩罚措施及处理程序进行了规定，其中规定”应聘人员对处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。实践中，法院已经开始受理针对应聘决定提起的行政诉讼，如方思文与会同县教育局不服取消面试资格案 ，根据《条例》第三条规定”县级以上地方各级事业单位人事综合管理部门负责本辖区事业单位人事综合管理工作。事业单位主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作”，法院认为人事综合管理部门和教育行政部门组织中小学教师公开招聘的行为是依法履行职权的行为，是一种具体行政行为。如果应聘人员认为县人事综合管理部门或者教育行政部门存在侵犯其合法权益的情形，则可以提起行政诉讼。 《教师法》制定时我国教师补充机制是师范生包分配模式，对教师公开招聘缺乏相关规定，其第十五条第一款规定”各级师范学校毕业生，应当按照国家有关规定从事教育教学工作”，因师范生包分配制度的废止而已无意义。《教师法》修订需要对事业单位公开招聘改革形成的制度成果进行总结，规定教师招聘的主体、条件和程序，提高制度的效力层级及稳定性。对招聘结果不服是否可提起诉讼的问题，虽然法院根据行政诉讼法的一般原则开始受理此类诉讼，但法院受理此类案件缺乏直接的法律依据，需要在法律上明确教师在该事项上的诉权。另外，通常县级政府在招聘中小学教师时，一般由教育、人社、纪检等多部门组成的招聘工作小组，法律应当规定牵头单位，教师维权才有具体对象。
十、明确教师的诉讼及可诉事由
中小学教师人事关系制度建设是一方面，另一方面是保障法定的权利义务落地。建立有效的教师人事争议解决机制对保障教师合法权益至关重要。《教师法》建立了申诉制度，并没有给予教师的权利受侵害时可以提起诉讼的权利，但司法实践中，根据司法解释，聘用关系解除纠纷等已被纳入民事诉讼的受理范围之中，根据行政诉讼法的基本理论，公开招聘、工伤认定事项被纳入行政诉讼的受理范围之中。将这些事项的纠纷纳入司法管辖之中，有助于解决现实中的教师人事争议，保障教师合法权益。此外，还有一些事项是否属于法院的受理范围存在争论，比如，工资核定与发放纠纷是否属于”履行聘用合同”纠纷，不同法院有不同理解。再比如，教师职称评定、教师处分事项现实中争议较多，进入司法领域的案子也较多，法院多以其非可诉讼事项而不受理，这些事项是否应当进入司法审查范围当中，也需进一步讨论。总之，《教师法》修订应当系统性地解决教师的诉权问题，一方面要明确教师诉权的存在，另一方面要明确可以提出诉讼的事由及可以提起诉讼的类型。
