教师离职被教育局强迫缴纳罚款是否可以追回？
基本案情
曲某某于2016年参加赵县教师公开招聘被录用，成为在编教师，被分配到赵县疙瘩头办事处中心学校工作，于2016年9月1日与赵县疙瘩头办事处中心学校签订了河北省事业单位聘用合同。合同约定：本合同期限自2016年9月1日至2020年8月31日止。乙方（原告）违约责任：……3.因乙方违反本合同约定而造成甲方损失的，乙方应当按照甲方的实际损失承担赔偿责任。
2018年9月曲某某通过考试被石家庄市鹿泉区教育局录取。9月28日在被告赵县教育局工作人员要求下，由原告丈夫唐伟伟书写一份情况说明，内容：“情况说明，我叫曲某某，2016年通过公开招聘在赵县教育系统入职，成为在编教师，2016年9月正式上岗，在岗25个月。现我本人要求调出赵县，当时入职时约定服务期5年，因本人原因违反约定，自愿赔偿35个月经济损失119280元，大写：壹拾万玖仟贰佰捌拾元整（包括岗位工资1529元月，薪级工资979元月，基础性绩效工资900元月）。以上内容我已认真看过曲某某2018。8.28”，其中”以上内容我已认真看过，曲某某，2018.9.28”为原告曲某某书写。同日被告赵县教育局以”其他一般罚没收入”的收入项目收取曲某某119280元，缴入赵县收费管理局在中行赵县支行10×××24的账号，该河北省非税收入一般缴款书中备注：曲某某赔偿款。该款由原告向银行缴纳，但被告并没有向原告出具收款凭证。
2018年10月25日，根据人事管理权限和调动程序，赵县人力资源和社会保障局向被告赵县教育局发出《干部调信》，要求其为原告办理调动手续。10月26日，原告与聘用单位赵县疙瘩头办事处中心学校解除了聘用合同，赵县教育局同意。同日，赵县疙瘩头办事处中心学校核减原告的人员名单，并经过被告及人社部门同意。2018年11月21日赵县教育局将原告缴纳的119280元以其他收入的收入项目上缴赵县收费管理局，该一般缴款书备注”曲某某协议赔偿”。
原告自2019年8月至2020年3月以来，一直以信访的方式主张返还缴纳的119280元，原告主张该款为罚款。被告赵县教育局在2019年11月7日的《关于曲某某要求退回罚款的信访事项答复意见书》中称原告缴纳的是”违约赔偿金”。被告在答辩状中称该款为”协议赔偿”款。原告向赵县劳动人事争议调解仲裁委员会申请仲裁，2019年12月31日赵县劳动人事争议调解仲裁委员会作出赵劳人仲案（2019）第90号不予受理案件通知书，以申请人的仲裁请求超过仲裁申请时效为由，不予受理。原告不服，向法院提起诉讼，请求：1、确认被告向原告收取罚没款119280元的具体行政行为违法；2、被告向原告返还违法收取的罚没款119280元；3、本案诉讼费由被告全部承担。
法院判决
法院认为，《教育法》第二十九条第一款第六项规定”学校及其他教育机构行使下列权利：（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分”， 《教师法》第五条第三款规定”学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作”。第十七条规定”学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任”。根据上述法律法规，聘用合同的主体是学校和教师，即教师聘用权的主体是学校而并不是教育行政部门。本案被告赵县教育局作为赵县教育行政管理部门，只能在其法定职责范围内从宏观上对教师聘用工作进行行政管理，即组织、指导和监督。故，在履行本案聘用合同中，如确因原告违约给学校造成实际损失的，也应当由原告的聘用单位赵县疙瘩头办事处中心学校通过法定的方式、途径、程序和标准解决。
关于被告收取原告119280元的性质，被告在2018年9月28日开具的《河北省非税收入一般缴款书》中载明”其他一般罚没收入”，在2019年11月7日给原告《关于曲某某要求退回罚款的信访事项答复意见书》中称”违约赔偿金”，在本案答辩状中称系原告自愿缴纳的”协议赔偿款”，其说法前后不一，但该款无论属于哪一种说法，也不能否认被告以罚没的形式收取原告履行聘用合同纠纷款项上缴国库的事实。但法律法规并没有授予被告可以罚没的形式收取履行聘用合同纠纷款项的权利。被告以罚没方式收取原告款项属于减损原告权利或者增加原告义务没有法律规范依据的”重大且明显违法”的无效行政行为。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力、执行力。综上，法院判决：一、被告赵县教育局2018年9月28日以其他一般罚没收入方式收取原告119280元的行政行为无效。二、被告赵县教育局于本判决生效后十日内返还原告曲某某119280元。案件受理费50元由被告负担。
案例评析
本案教育局何以败诉，法院说理部分的论证已经很充分了，其主要问题，在于教育局并不是聘用合同的主体，并没有法律依据以自己的名义收取该款项。那么，如果这笔款项是由学校来收取的话，教师是否可以要回这笔钱呢？这个问题就更复杂一点。这涉及中小学教师聘用合同中是否有相应的违约责任条款以及违约责任条款的效力的问题。我国的聘用合同制度起始于2002年的《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。关于聘用合同是否可以约定金，上述《通知》第四条规定聘用合同要包括”违反聘用合同的责任”。这个”违反聘用合同的责任”是否包括违约金呢？直接的语义解释显然是包括的，且各省关于事业单位聘用合同管理的文件也是这样规定的，比如，《河北省事业单位聘用制管理暂行办法》第四十五条规定：“当事人任何一方违反合同规定，都要承担违约责任，违约要付给对方违约金，违约金的数额由双方当事人自行约定”。因此，如果在聘用合同期限内违反合同约定，则应承担约定的责任。比如本案，法院虽然判决教育局返还曲某某的赔偿款。但赵县疙瘩头办事处中心学校可以根据合同中的约定”因乙方违反本合同约定而造成甲方损失的，乙方应当按照甲方的实际损失承担赔偿责任”。请求曲某某对提前离职造成的损失承担赔偿责任。
这类案子在司法实践中还有一个争议的焦点在于，很多教师认为聘用合同管理应当适用《劳动合同法》，根据《劳动合同法》第二十五条的规定，仅用人单位提供专项培训或者涉及保密事项才可约定由劳动者承担违约金的条款，其它条件下约定由劳动者承担违约金的条款无效，很多教师朴素地认为自己也是普通劳动者，聘用合同就是劳动合同的一种，因此，也适用《劳动合同法》。关于聘用合同是否适用《劳动合同法》，在《劳动合同法》立法时存在很大争议，支持和反对的都有。最终的结果体现在《劳动合同法》的第九十六条：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行”。这就是说聘用合同优先适用其它法律、法规或国务院的另有规定。而上述《通知》即是”国务院另有规定”，因此，在现有法律体系下，教师聘用合同约定有教师承担违约金的条款是有效的。
按道理来说，曲某某的违约责任应当由学校来主张，为什么本案是由教育局来主张呢？这涉及中小学教师聘用合同制度与中小学教师人事管理实践之间的冲突问题。虽然1993年的《教师法》规定教师聘用合同由教师与学校签订，明确约定双方的权利、义务和责任。其本意是政府放权，让学校自主行使教师的人事管理权，但是中小学人事制度的改革并没有往这条路上走，或者说走的还不远。中小学教师人事管理的诸多事项，具有最终决定权的组织还是行政部门，比如招聘、职称、社保、调动、处分、离职等，学校都没有独立的决定权，都必须请示行政部门。一般情况下，在形式上，会由学校向行政部门请示，再由学校出面与教师协调，但由行政部门管理教师的实践如此深入和普遍，以至于有些地方行政部门，也不管自己是否是聘用合同的相对方，代位学校直接向教师作出相关决定，也就出现了本案中的情况。
因此，本案揭示出来的一个问题是，中小学教师聘用合同以学校为合同相对方是否合理？如果考虑到现有中小学人事管理实践，关于中小学教师的招聘、职称评审、处分和离职等事项学校都无法自主作出决定，那么它作为合同的相对方显然是不合理的。一方面，这人为地增加了管理成本，另一方面，它产生的结果是使用民事法律关系掩盖了行政法律关系的事实，给教师维权造成很大的制度性障碍。比如一个关于中小学教师受处分的争议，如果教师向学校主张权利，学校会说，这决定不是我作出的，如果向行政部门主张权利，行政部门会说它不是聘用合同的相对方。再回到曲某某的这个案子中来，它的可贵之外就在于，法院看清了教育局收缴罚款这一行为的行政行为属性，将其纳入到行政诉讼的受案范围，而不是以其属于人事争议，将其排斥在司法审查之外。无疑，这是司法实践走在立法之前的又一例证。